Urzędnik sam sprawdza adres zameldowania w dowodzie osobistym. Nie wierzy obywatelowi na słowo. Dla urzędników obowiązek meldunkowy nie miałby większego sensu gdyby adres zameldowania nie był zapisany w dowodzie.
Obowiązek meldunkowy kształtuje obyczaje, wpływa na stanowione prawo oraz metody pracy sektora publicznego. W Polsce w środowisku niewydolnego państwa system meldunkowy uległ głębokiej degradacji. Uważam, że lepiej byłoby go zlikwidować niż ratować. Zanim to uzasadnię najpierw wprowadzenie o roli list adresowych.
Listy adresowe obywateli
Organizując wybory trzeba zapewnić aby konkretna osoba była tylko na jednej liście uprawnionych do głosowania. Władze lokalne powinny otrzymać należną część podatków od wszystkich osób osiągających dochody na ich terenie. Bez list adresowych obywateli osiągnięcie tych celów byłoby bardzo trudne.
Lista adresowa obywateli to baza danych, w której każdy rekord zawiera co najmniej imię, nazwisko, datę urodzenia i adres zamieszkania. W sektorze publicznym obywatel powinien posługiwać się tylko jednym adresem zamieszkania. Obywatel deklarujący konkretny adres zamieszkania jako adres stałego pobytu podlega lokalnemu prawu np. płaci lokalnym władzom opłatę za posiadanie psa, ma prawo wysłać dziecko do lokalnej szkoły publicznej (w USA taki adres nazywa się „domicile”).
Wiele rozwiązań społecznych zbudowano na założeniu, że każdy obywatel jest dość trwale związany tylko z jednym miejscem zamieszkania. Takie założenie ułatwia projektowanie systemu wyborczego, systemu podatkowego, systemu oświaty publicznej, systemów pomocy społecznej, publicznej służby zdrowia i wielu innych.
Ponieważ jest bardzo mało prawdopodobne, że pod tym samym adresem mieszkają dwie osoby z tym samym imieniem, nazwiskiem i datą urodzenia to można przyjąć, że żaden rekord w bazie adresowej nie powtarza się. Rekordy na liście adresowej są unikalnymi identyfikatorami dla zbioru wszystkich obywateli.
W sektorze publicznym listy adresowe są fundamentem systemów kontroli i rozliczalności.
Egzekwowanie obowiązków nałożonych na obywateli
Państwo powinno mieć możliwość egzekwowania obowiązków nałożonych na obywateli. Do takich obowiązków należy płacenie podatków, płacenie abonamentu, obowiązek szkolny, obowiązkowe ubezpieczenia, służba wojskowa, etc.
Zwykle zakłada się, że groźba niewielkiej kary wystarcza, aby większość obywateli bez ponaglania wypełniała swoje zobowiązania wobec państwa. Urzędnicy powinni także mieć możliwość upominania obywateli ociągających się z ich wypełnianiem. Bez list adresowych byłoby to bardzo utrudnione.
Aby mieć możliwość sprawdzania czy obywatele wywiązują się z danego obowiązku urzędy sporządzają listy adresowe obywateli, których ten obowiązek dotyczy. Idealna lista adresowa powinna zawierać wszystkie osoby, które podlegają danemu obowiązkowi.Różne obowiązki dotyczą różnych grup obywateli. Zatem dla każdej grupy obywateli spełniających kryteria konkretnego obowiązku urzędnicy powinni stworzyć właściwą listę adresową.
Zobowiązania państwa wobec obywateli
Różnym grupom obywateli przysługują bezpłatne świadczenia i usługi, jak edukacja w szkołach publicznych, służba zdrowia, pomoc społeczna, becikowe, etc. W procesie przydzielania świadczeń występuje kilka ryzyk: obywatel pobierze świadczenie za innych obywatel pobierze świadczenie i będzie próbował pobrać je ponownie w innym miejscuurzędnik przydzielający świadczenia dokona malwersacjiListy adresowe są prostym i skutecznym środkiem minimalizowania tych ryzyk. W ekstremalnych warunkach same listy adresowe mogą nie wystarczyć. W Wielkiej Brytanii w czasie drugiej wojny światowej wprowadzono racjonowanie żywności. Okazało się, że listy adresowe nie zapewniły prawidłowego funkcjonowania systemu dystrybucji i dodatkowo wprowadzono karty identyfikacyjne (pełniące rolę dowodów osobistych). Zrezygnowano z nich dopiero w 1951r.
System meldunkowy jako źródło danych do list adresowych
System PESEL zawiera centralną listę adresową z meldunkami wszystkich obywateli. Tworzone są także gminne listy adresów zameldowania. Dowody osobiste są nośnikami informacji zgromadzonych na tych listach.
PESEL i listy gminne są źródłowymi listami adresowymi. Dane do innych list, tworzonych w celu monitorowania zobowiązań lub procesu przyznawania świadczeń, bazujących na adresie zameldowania można pozyskać z dwóch źródeł:
-
Od obywateli z dowodów osobistych
-
Przez skopiowanie podzbiorów danych z systemu PESEL lub wydziałów meldunkowych urzędów gmin (bez pośrednictwa obywateli)
Utworzone w ten sposób listy adresowe zawierają tylko adresy zameldowania, które w przypadku wielu osób nie pokrywają się z adresami ich stałego pobytu. Szacuje się, że w samej Warszawie mieszka ponad pół miliona osób z niewłaściwym meldunkiem.
Tworzenie list adresowych bez pomocy systemu meldunkowego
W państwach, w których nie ma obowiązku meldunkowego adresy stałego pobytu są zbierane bezpośrednio od obywateli. Instytucje sektora publicznego muszą same tworzyć listy adresowe. Nie mogą liczyć na urzędową ogólnokrajową listę adresową taką jak PESEL.
Różne instytucje sektora publicznego wypracowują własne metody zbierania i uwiarygodniania danych do list adresowych. Czasem współpracują ze sobą w celu weryfikowania danych. W każdym rozwiniętym państwie istnieje system podatkowy i obowiązkowy system ubezpieczeń. Zwykle mają one własne wyspecjalizowane organizacje do odszukiwania obywateli niewypełniających tych zobowiązań.
Tam gdzie nie ma obowiązku meldunkowego instytucja tworząca listę adresową sama musi zorganizować swoje wewnętrzne procesy pozyskania i weryfikacji danych w taki sposób żeby adresy na niej zgromadzone były faktycznymi adresami stałego pobytu oraz aby żadna osoba nie była przypisana do więcej niż jednego adresu pobytu stałego.
Zupełnie inaczej postępują urzędy bazujące na listach adresowych powstałych z obowiązku meldunkowego. Nie są przygotowane do weryfikowania czy adres zameldowania obywatela pokrywa się z adresem jego stałego pobytu. Sprawdzają tylko adres na dowodzie.
Obowiązek meldunkowy w praktyce
System meldunkowy jest realizowany przez wydziały meldunkowe urzędów gmin i PESEL w MSWiA. W praktyce system meldunkowy sprowadza się do pilnowania, aby każdy obywatel miał meldunek. System w niewielkim stopniu kontroluje czy adres zameldowania pokrywa się z adresem stałego pobytu. W ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych jedynym mechanizmem kontroli meldunku jest donos (Art. 31 i 32).
Główną słabością strukturalną systemu meldunkowego jest mała zbieżność celów urzędów odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemu meldunkowego z celami urzędów korzystających z jego efektów.
W Polsce można bezproblemowo funkcjonować przez wiele lat bez prawidłowego adresu zameldowania. Praktycznie nic za to nie grozi. Po wprowadzeniu plastikowego dowodu osobistego fikcyjność systemu meldunkowego powiększa się. Teraz, aby zmienić meldunek trzeba się wymeldować i wyrobić nowy dowód. Wiele osób tego nie robi z powodu uciążliwości, których nie było kiedy posługiwaliśmy się starym dowodem książeczkowym.
Fikcja systemu meldunkowego jest również widoczna w sektorze prywatnym gdzie od dawna stosowany jest adres do korespondencji i adres zameldowania. Warto sprawdzić jaki procent listów wysyłanych przez banki i operatorów telefonii komórkowej do klientów ma adres korespondencyjny różny od adresu zameldowania.
MSWiA zamierza odmiejscowić proces zmiany meldunku za pomocą nowego systemu PESEL2. Obywatel będzie mógł załatwić wszystkie formalności dotyczące zmiany meldunku i dowodu w jednym urzędzie. Jednak takie lekarstwo może być gorsze od choroby. Konsekwencje wprowadzenia PESEL2 są opisane w raporcie Instytutu Sobieskiego Czy PESEL2 jest potrzebny?
Sektor publiczny pracuje na coraz bardziej fikcyjnym obrazie struktury społecznej. Urzędy układające listy adresowe na bazie systemu meldunkowego nie są stymulowane do rozpoznania realnej struktury społecznej ani śledzenia dynamiki zachodzących zmian. Cała złożoność stosunków między urzędem a społeczeństwem może być sprowadzona do weryfikacji meldunku w dowodzie osobistym.
Zlikwidujemy obowiązek meldunkowy
W Niemczech i Austrii obowiązek meldunkowy osiąga swoje cele. Jest on tam realizowany w środowisku sprawnego państwa i odmiennej kultury obywatelskiej. W Polsce jest zupełnie inaczej. Mamy słabą i niewydolną administrację publiczną a duża grupa obywateli z przymrużeniem oka traktuje formalności urzędowe.
Nieefektywny system meldunkowy jest poważnym czynnikiem komplikującym dla projektów modernizacyjnych w administracji państwowej, powiększając ich koszty i ryzyko niepowodzenia. Sama likwidacja obowiązku meldunkowego mogłaby być impulsem dla oddolnej reformy sektora publicznego dostosowującej go do realiów gospodarki rynkowej i gwałtownego wzrostu mobilności obywateli. W wielu państwach nie wprowadzono:
a sektory publiczne działają tam znacznie sprawniej niż w Polsce. Nasz sektor publiczny bez obowiązku meldunkowego dalej miałby uprzywilejowaną pozycję, ponieważ istnieje system PESEL i obowiązek posiadania dowodu osobistego (z numerem PESEL). Numery PESEL są unikalnymi identyfikatorami wszystkich obywateli i dlatego zapewniają pełną rozróżnialność obywateli w systemach kontroli i rozliczalności.
